यूपीएससी तैयारी - भारतीय अर्थव्यवस्था के आधारभूत तत्व - व्याख्यान - 7

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भूमि सुधार : भारत में आवश्यकता एवं गुंजाइश भाग - 2 

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11.0 आचार्य विनोबा भावे का भूदान आंदोलन

भूदान और इसकी शाखा, ग्रामदान आंदोलन, के आरंभ को साठ से अधिक वर्ष बीत चुके हैं। भूदान और ग्रामदान आंदोलन, जमीनी स्तर पर लगभग 25 वर्षों के लिए दिखाई दे रहे थे और इनके समाप्त होने के बाद, कई दशक बीत चुके हैं।

15 अगस्त 1947 को देश स्वतंत्र हुआ। लेकिन उससे सिर्फ केंद्र में राजनीतिक सत्ता का हस्तांतरण हुआ। गांधीजी ने अपने ’’लास्ट टेस्टामेंट’’ में लिखा था, देश के सात लाख गांवों की दृष्टि से, देश को सामाजिक, नैतिक और आर्थिक स्वतंत्रता प्राप्त होना शेष था। इसलिए, आजादी के बाद किसान के हित में कुछ कदम उठान प्राकृतिक ही था। लेकिन निहित स्वार्थ राज्य संरचना में मजबूत थे और लोकतांत्रिक ढांचे की कुछ सीमाएं और प्रक्रिया भी वहाँ मौजूद थी। दूसरी ओर, हिंसा के माध्यम से भूमि सुधार लाना असंभव था। लेकिन भूमि के पुनर्वितरण की जरूरत को तीव्रता से महसूस किया गया।

पहली पंचवर्षीय योजना ने स्वीकार किया कि जिन्हें काश्तकारी अधिकार नहीं थे ऐसे खेत मजदूरों को शायद ही राज्य द्वारा  प्रायोजित पुनर्वितरण योजनाओं से लाभ होगा और इस संबंध में भूदान का उल्लेख किया गया। 

1940 में महात्मा गांधी द्वारा व्यक्तिगत सत्याग्रह शुरू करने के लिए प्रथम सत्याग्रही के रूप में चयनित करने के बाद विनोबा सुर्खियों में आए। विनोबा ने गांधी आश्रमों में अपनी आध्यात्मिक खोज को आगे बढ़ाने में 5 साल बिताए जिसमें गांधीवादी रचनात्मक कार्य के दायरे में प्रयोग शामिल थे। पोचमपल्ली में 18 अप्रैल 1951 को एक घटना घटी जिसके फलस्वरूप भूदान आंदोलन की शुरुआत हुई। जब गांव के दलितों ने जमीन की मांग तब, विनोबा ने सहज ही मौजूद  लोगों से पूछा, कि क्या वे इस संबंध में क्या कुछ कर सकते हैं। रामचंद्र रेड्डी नामक एक व्यक्ति उठा और उसने घोषणा की कि वह 100 एकड़ भूमि दान करने के लिए तैयार है। 

रामचंद्र रेड्डी द्वारा किया गया दान अपने स्वर्गीय पिता की इच्छा को पूरा करने के लिए किया गया था।  भूमिहीनों के भूमि के अधिकार को स्वीकार करते हुए, यह भूमिहीनों के लिए दिया एक दान नहीं था, न ही विनोबा ने ऐसे एक दान के लिए कहा था। एक विशेष परिस्थिति में एक अजीब घटना के रूप में इसे देखा जा सकता है। लेकिन विनोबा की प्रतिभा को इसके प्रभाव का एहसास हुआ। उन्हें एहसास हुआ कि यह एक अहिंसक तरीका हो सकता है, जिसके माध्यम से भूमि को पुनः वितरित किया जा सकता है, और वह भी समाज के विभिन्न वर्गों के बीच में किसी भी बुरी भावना को निर्माण किये बिना।

पोचमपल्ली में प्राप्त 100 एकड़ भूमि के प्रशासन के लिए एक न्यास का गठन किया गया और यह निर्णय लिया गया कि दलित परिवार सामूहिक रूप से इस पर काम करेंगे। अगले गंतव्य तंगलपतली में, विनोबा को 90 एकड़ भूमि प्राप्त हुई। वह आगे चलते गए और अधिक से अधिक भूमि प्राप्त करते गए। यह वास्तव में अजीब था कि लोग एक व्यक्ति के लिए भूमि दान करने के लिए आगे आ रहे थे जिसके पास न ही कोई लौकिक शक्ति और न ही किसी भी संगठन का समर्थन था। निश्चित रूप से यह उनके करिश्मे की ताकत, उनके शब्दों की शक्ति थी जो चमत्कार का काम कर रही थी। इस अद्वितीय आंदोलन ने पूरे देश का ध्यान आकर्षित किया।

तेलंगाना कूच के 58 दिनों के दौरान, विनोबा ने 200 गांवों में 12,201 एकड़ भूमि प्राप्त की। भूमि के पुनर्वितरण का काम भी शुरू हो गया। भूमि के पुनर्वितरण के लिए, हैदराबाद प्रांतीय सरकार ने नियम तैयार किये और दान में मिली भूमि के वितरण के लिए विनोबा द्वारा मनोनीत समिति अधिकृत की। 

11.1 आंदोलन का फैलाव 

अप्रैल 1952 में, सेवापुरी में, सर्वोदय सम्मेलन में सर्व सेवा संघ, गांधीवादियों के एक अखिल भारतीय संगठन ने, भूदान आंदोलन का कार्य संभाल लिया। अब तक केवल विनोबा भूमि का चंदा इकट्ठा करने के लिए पैदल चल रहे थे; लेकिन अब भूदान का काम देश के सभी क्षेत्रों में शुरू हो चुका था। गांधीवादी रचनात्मक कार्यकर्ताओं के अलावा, राजनीतिक दलों के कार्यकर्ताओं ने भी भूदान काम में भाग लेना शुरू कर दिया। सेवापुरी सम्मेलन के समय तक, 1 लाख एकड़ से अधिक जमीन भूदान के रूप में प्राप्त की गई थी। सम्मेलन में, यह निश्चित किया गया कि 25 लाख एकड़ जमीन दो साल के भीतर प्राप्त की जानी है। सभी देशवासियों को संबोधित एक अपील में, विनोबा ने भूदान के लिए तीन दावे कियेः ‘‘सबसे पहले, यह भारतीय संस्कृति और मूल्यों के अनुरूप है। दूसरे, इसमें सामाजिक और आर्थिक क्रांति की शुरूआत करने के लिए संभावना है। और तीसरे, यह विश्व शांति स्थापित करने में मदद कर सकती है।’’

भूदान आंदोलन देश के लगभग सभी हिस्सों में फैल गया था और उसने एक देशव्यापी आंदोलन का रूप ले लिया था। लेकिन सरकार इस मनोवैज्ञानिक पल का लाभ लेने में विफल रही। बिहार में इस आंदोलन ने कुल 22.32 लाख एकड़ जमीन की प्राप्त की, और विशेष रूप से महत्वपूर्ण यह था की इस जमीन का दान 2,86,420 दानकर्म पत्रों के माध्यम से किया गया था।

11.2 सुलभ ग्रामदान 

विनोबा भावे ने सुलभ ग्रामदान की योजना भी आगे रखी, जिसकी मुख्य विशेषताएं थींः

1. कम से कम 75 प्रतिशत जमीन मालिकों ने, सभी वयस्क पुरुष और महिला की जनसंख्या से बनी सभा, अर्थात, गांव का समुदाय, अर्थात, ग्रामसभा को उनकी जमीन के स्वामित्व का आत्मसमर्पण करना चाहिए और यह दान की हुई भूमि उसके (ग्रामसभा) कब्जे में रहेगी।
2. यह भूमि संपूर्ण कृषि योग्य भूमि का कम से कम 51 प्रतिशत होना चाहिए।
3. गांव के कम से कम 75 फीसदी लोगों ने ग्रामदान स्वीकार कर लेना चाहिए।
4. ग्रामसभा में निहित भूमि का पांच प्रतिशत भूमिहीनों को देना चाहिए। 
5. भूमि का शेष 95 प्रतिशत मूल मालिकों और उनके वंशजों के साथ रहेगा। हालांकि, यह ग्रामसभा की अनुमति से गांव के भीतर ही स्थानांतरित की जा सकती है, और वह भी ग्रामसभा के अनुमति से ही। 
6. ग्रामीणों को अपनी आय या उत्पाद का 2.5 प्रतिशत ग्रामसभा को देना होगा जिससे ‘‘ग्राम कोष‘‘ का गठन किया जायेगा। इसे गांव के समग्र विकास के लिए या सार्वजनिक कार्यों के लिए, जरूरतमंद लोगों की सहायता करने के लिए इस्तेमाल किया जाएगा। इन शर्तों को पूरा करने पर गांव को एक ‘‘ग्रामदानी‘‘ गांव समझा जाएगा। गांव के सभी वयस्क पुरुष और महिलाएं ग्रामसभा में एक साथ बैठेंगे और गांव के मामलों के बारे में चर्चा और फैसला करेंगे, योजना बनायेंगे और उन पर अमल करेंगे। ग्रामसभा के निर्णय सर्वसम्मति से या तो आम सहमति से या सभी की सहमति से लिए जाएंगे, और वोट से नहीं। केवल इस तरह की निर्णय लेने की प्रक्रिया स्वतंत्रता के अनुसार है, और केवल यह ग्राम स्वराज की ओर लोगों का नेतृत्व करने में सक्षम होगी। बहुसंख्यक और अल्पसंख्यक के बीच विभाजन गांव की एकता को तोड़ देगा। अपने कर्तव्यों का निर्वहन करने के लिए आवश्यक सभी शक्तियां ग्रामसभा के पास होनी होनी चाहिए।

11.3 अंत

आंदोलन को विनोबा के असाधारण करिश्माई नेतृत्व का लाभ था। लेकिन उसकी भी अपनी सीमाएं थीं। यह विनोबा थे जिन्हों ने आंदोलन को दृष्टि दी और उसकी रणनीति और कार्यक्रमों के बारे में फैसला किया। इसलिए जब विनोबा हटे, तब आंदोलन ढ़ह गया। आंदोलन अनिवार्य रूप से एक वैचारिक आंदोलन था, और इसलिए कार्यकर्ताओं द्वारा इसकी विचारधारा को अच्छी तरह से समझ लेना जरुरी था। इस कारण से, विनोबा हमेशा अध्ययन पर जोर देने के लिए कहते थे, लेकिन इसकी अपर्याप्तता हमेशा चिंता का विषय बनी रही। न ही प्रशिक्षण की पर्याप्त सुविधाएं थीं। इसलिए, श्रमिकों के बीच वैचारिक भ्रम हमेशा था और यहां तक कि आंदोलन के दूसरे और तीसरे नेतृत्व के स्तरों में भी। जयप्रकाश नारायण ने एक बार खुलकर स्वीकार कियाः ‘‘हम भी आपने आप इस नई विधि को पूरी तरह से समझते नहीं, तो दूसरों को भी स्वाभाविक रूप से यह समझ में नहीं आयेगा।’’ राजनीतिक पृष्ठभूमि से आए अधिकांश कार्यकर्ता भी शायद पूरी तरह से अपनी पुरानी मानसिकता को नहीं बदल सकते थे। हालांकि, यह स्वीकार करना होगा कि आंदोलन के कार्यकर्ताओं ने निष्पक्ष रूप से काम किया। वे संकीर्णता से ऊपर उठे और निःस्वार्थ ईमानदारी के साथ काम किया। इस आंदोलन ने कार्यकर्ताओं को केवल कष्ट ही दिए, कोई प्रोत्साहन या सत्ता या पैसे या पद का कोई नामोनिशान नहीं था। फिर भी, समर्पित कार्यकर्ताओं ने उपहास, विरोध, आभाव इनका सामना करते हुए, सालों तक काम किया। यह निस्संदेह आंदोलन की सबसे बड़ी उपलब्धियों में से एक है। आंदोलन उसके घोषित उद्देश्यों को पूरा नहीं कर सका। यह स्वाभाविक ही था। इसका उद्देश्य इतना उच्च था कि इसका विफल होना स्वाभाविक था। लेकिन इसने ठोस रूप में और अमूर्त रूप में जो हासिल हुआ उसे किसी भी प्रामाणिक इतिहास को मानना पड़ेगा। इस आंदोलन की मुख्य उपलब्धि यह है कि इसने एक विकल्प प्रस्तुत किया। इसने बदलाव के लिए एक नई प्रक्रिया प्रस्तुत की और इस संबंध में इसने कई विचार और कार्यक्रम दिए। इस आंदोलन के दौरान विचारों का उद्गम आश्चर्यजनक है। यह उद्गम संपूर्ण मानव जाति के लिए एक बहुमूल्य खजाना है। इसने जो बीज बोया उसे कभी भी खोया नहीं जा सकता। और इसे खो भी नहीं देना चाहिए, क्योंकि इस में मानव जाति की केवल उत्तरजीविता ही नहीं बल्कि विकास और प्रगति भी शामिल हैं।  

12.0 भूमि हदबंदी : एक विफलता

भूमि सीमा कानून का उद्देश्य, तार्किक रूप से कहा जाए तो, ऐसे लोगों में जो खेतिहर हैं, अर्थात भूमिहीन मजदूर, बटाईदार या छोटे धारक, जमीन का आवंटन था जो भारतीय ग्रामीण जीवन में सबसे दुर्लभ और बुनियादी संपत्ति है। यह बड़े धारकों द्वारा भूमि धारण पर एक सीमा लगाने के द्वारा किया जा सकता था। भूमि सीमा कानून के खिलाफ भूमि मालिक वर्गों द्वारा आपत्ति के अलावा, इस कानून में बहुत बड़ी संख्या में कमियां छोड़ दी गई थीं। नतीजतन, कानूनी प्रावधान के भीतर भी अपवंचन संभव था।

इस का स्वाभाविक परिणाम था कि हदबंदी के लगाने के बाद भी बहुत कम अधिशेष हासिल किया जा सका था। भूमि सुधार और हदबंदी के प्रावधानों को लागू करने की प्रक्रिया पर इस तरह धीमी हो गई। 

दूसरे, गन्ने के खेतों, बगीचों, आम के पेड़ों, चराई की भूमि, धर्मार्थ और धार्मिक ट्रस्टों, एवं मवेशी प्रजनन खेतों के लिए कानून ने एक बड़ी संख्या में छूट प्रदान की थी। भूमि पर हदबंदी से बचने के लिए निहित स्वार्थों द्वारा छूट के इन सभी प्रावधानों का इस्तेमाल किया गया। 

तीसरा, ‘बाजार मूल्य पर मुआवजा भुगतान किया जाना चाहिए’ - इस सुप्रीम कोर्ट के इस फैसले से निहित स्वार्थों के पक्ष में समस्या का एक और आयाम जुड़ गया। 26 अगस्त 1974 को, संसद ने सर्वसम्मति से संविधान की 9वीं अनुसूची के 34 वें संशोधन को पारित कर दिया और इस तरह से न्यायिक समीक्षा से भूमि हदबंदी कानून को मुक्त कर दिया गया।

चौथे, जब उच्च सीमा एक परिवार के आधार पर लगायी गयी, तब भी परिवार की परिभाषा में पति, पत्नी और 3 नाबालिग बच्चे भी शामिल थे। उदाहरण के लिए, यदि 15 एकड़ जमीन की अधिकतम सीमा एक परिवार के लिए प्रदान की गई है और परिवार में दो बड़े बच्चे हैं, तो वहाँ परिवार के द्वारा नियंत्रित की जाने वाली कुल जमीन 45 एकड़ हो सकती है - परिवार के लिए 15 एकड़ जमीन और 15 एकड़ जमीन प्रत्येक दो बड़े बच्चों के लिए। जाहिर है, यह अन्याय है। एक बेहतर तरीका यह होता कि परिवार के हिस्से के रूप में प्रमुख बच्चों को मानकर, परिवार के प्रत्येक सदस्य के लिए अतिरिक्त 3 एकड़ जमीन दी जाए। उदाहरण के लिए, अगर 2 प्रमुख बच्चों सहित परिवार के 7 सदस्य हैं, तो उन्हें कुल भूमि उपलब्ध कराई जाएगी 7×3 = 21 एकड़ और न कि वर्तमान की 45 एकड़। इसे अब राष्ट्रीय नीति में एक दिशानिर्देश के रूप में स्वीकार किया गया है। यह तरीका मालिक वर्गों के लिए भूमि का आवंटन सीमित कर सकता है ताकि भूमिहीन मजदूरों और छोटे किसानों के बीच वितरण के लिए अधिक अधिशेष उभरे। 

जमीन की उच्च सीमा को कभी भी ठीक से लागू नहीं किया गया था। लेडेजिंस्की के शब्दों में ‘‘आधिकारिक तौर पर राज्यों ने हदबंदी कार्यक्रमों स्वीकार किया, जबकि आचरण में उन्हें अस्वीकार कर दिया।’’ (वुल्फ लेडेजिंस्की (1899-1975) एक प्रभावशाली अमेरिकी कृषि अर्थशास्त्री और शोधकर्ता थे जिन्होंने अमेरिका का कृषि विभाग, फोर्ड फाउंडेशन और बाद में विश्व बैंक में सेवाएं दी।)

12.1 पृथक्करण की रोकथाम और पृथक आदिवासी भूमि की बहाली 

संविधान के अनुच्छेद 46 के अनुसार राज्यों को अनुसूचित जातियों और अनुसूचित जनजातियों के हितों को बढ़ावा देने और उन्हें सामाजिक अन्याय और सभी प्रकार के शोषण से बचाने के लिए आदेश दिए गए हैं। इस दायित्व के अनुसार, राज्य सरकारों ने आदिवासियों से गैर-आदिवासियों के लिए जमीन के स्थानांतरण पर रोक लगाने की, और आदिवासियों से स्थानांतरित की गई जमीन फिर से उन्हें बहाल करने की नीति स्वीकार कर ली है। बड़ी आदिवासी आबादी वाले राज्य, अर्थात, आंध्र प्रदेश, मध्य प्रदेश, कर्नाटक, गुजरात, बिहार, उड़ीसा, राजस्थान, असम और त्रिपुरा ने इस उद्देश्य को हासिल करने के लिए कानून बनाए हैं। विभिन्न राज्यों से प्राप्त सितंबर 2001 तक की रिपोर्ट के अनुसार, ऐसे संकेत मिलते हैं कि आदिवासी भूमि पृथक्करण के 3.75 लाख मामलों को पंजीकृत किया गया है, जिसने 8.55 लाख एकड़ जमीन को कवर किया है। इनमें से 1.62 लाख मामलों में 4.47 लाख एकड़ जमीन को लेकर आदिवासियों के पक्ष में निर्णय लिए गए हैं। दूसरे शब्दों में, आदिवासियों द्वारा दावा किया 52 प्रतिशत क्षेत्र बहाल किया गया है। न्यायालयों ने, तथापि, 3.63 लाख एकड़ जमीन के क्षेत्र वाले 1.54 लाख मामलों को खारिज कर दिया है। आंध्र प्रदेश, गुजरात, कर्नाटक और मध्य प्रदेश में आदिवासियों को इस अभियान से काफी लाभ हुआ है। 

12.2 महिलाएं और भूमि अधिकार

भूमि संपत्ति में महिलाओं की स्थिति में सुधार करने के लिए, कर्नाटक, तमिलनाडु और आंध्र प्रदेश जैसे राज्यों ने हिंदू उत्तराधिकार अधिनियम, 1956 में संशोधन किया है। राजस्थान और मध्य प्रदेश जैसे कुछ राज्यों ने संपत्ति के अधिकार से संबंधित मुद्दों पर उपयुक्त व्यक्तिगत कानूनों के अनुसार कार्रवाई का फैसला किया है। भूमि संपत्ति के उनके अधिकारों के संबंध में महिलाओं को कानूनी संवैधानिक संरक्षण प्रदान करने के लिए अन्य राज्यों द्वारा पर्याप्त कदम उठाना अभी बाकी है। 

12.3 भूमि अभिलेखों का कंप्यूटरीकरण 

भूमि अभिलेखों के कंप्यूटरीकरण के बारे में योजना की स्थापना के बाद से, योजना के क्रियान्वयन में एक क्रमिक प्रगति हुई है। 31 दिसंबर, 2001 तक, यह योजना देश के 569 जिलों में लागू की गयी थी। 

13.0 भूमि सुधार का एक मूल्यांकन

भूमि सुधार कार्यक्रम एक आंधी से उत्साह के साथ शुरू किये गये, लेकिन जल्द ही इस उत्साह की जीवन शक्ति खो गई और भूमि सुधारों का कार्यान्वयन एक बहुत ही साधारण मामला बन गया। इसमें कोई शक नहीं है कि भूमि सुधार के लिए एक उचित परिप्रेक्ष्य में मोटे तौर पर कल्पना की गई थी, लेकिन खामियों से भरे होने के कारण उसने ग्रामीण लोगों को बहुत थोडा न्याय दिलाया। प्रोफेसर एम.एल. दांतवाला ने सही मुआयना किया कि ‘‘बड़े तौर पर भारत में अब तक अधिनियमित और निकट भविष्य में विचाराधीन भूमि सुधार सही दिशा में हैं; लेकिन कार्यान्वयन में कमी के कारण वास्तविक परिणाम बिलकुल संतोषजनक नहीं हैं।’’ 

13.1 भूमि सुधार कार्यक्रम के खराब प्रदर्शन के कारण 

एक स्पष्टवादी विश्लेषण में योजना आयोग कार्यबल ने, जिसके प्रमुख श्री पी.एस. अप्पू थे, भूमि सुधार के ख़राब कार्यान्वयन के लिए प्रमुख कारण के रूप में निम्नलिखित का उल्लेख कियाः राजनीतिक इच्छाशक्ति की कमी; नीचे से दबाव का अभाव क्योंकि गरीब किसानों और कृषि मजदूर निष्क्रिय, असंगठित और अव्यक्त हैं; उदासीन नौकरशाही का रवैया; आधुनिक भूमि अभिलेखों की अनुपस्थितिय और भूमि सुधारों के क्रियान्वयन के रास्ते में कानूनी बाधाएं। टास्क फोर्स (कार्यबल) स्पष्ट निष्कर्ष निकालता हैः ‘‘एक ऐसे समाज में, जिसमें दीवानी और आपराधिक कानून, न्यायिक घोषणाओं और उदाहरणों, प्रशासनिक परंपरा और अभ्यास का पूरा वजन निजी संपत्ति की पवित्रता पर आधारित मौजूदा सामाजिक व्यवस्था के पक्ष में मोड़ दिया जाता है, उसमें ग्रामीण क्षेत्रों में संपत्ति के संबंध के पुनर्गठन के उद्देश्य से बने एक कानून की सफलता की संभावना बहुत कम है। और जो कुछ भी सफलता की उम्मीद वहाँ थी, कानून और लंबी मुकदमेबाजी में खामियों के कारण सूख गयी।’’

भूमि सुधार के कार्यक्रम के कार्यान्वयन में बुनियादी समस्या, भूमि और निजी संपत्ति की पवित्रता के नाम पर निहित स्वार्थों के लिए न्यायपालिका द्वारा दिए गए कानूनी समर्थन में निहित स्वार्थों का बोलबाला तोड़ना है। जाहिर है, तथाकथित पवित्र त्रिमूर्ति यानी, मालिक-साहूकार-व्यापारी का बोलबाला तोड़ने के लिए स्थिति पैदा किये बिना प्रशासनिक तंत्र को मजबूत करने की बात करना गरीब किसानों के लिए और कुछ नहीं बल्कि खाली हामी भरना है। अगर खेती में लगे ग्रामीण सर्वहारा वर्ग के लिए न्याय सुनिश्चित करने के उद्देश्य से सामने से हमला करना है, तो कृषि संबंधों पर कार्यबल द्वारा दिए गए निर्भीक सुझाव कागज़ात और वास्तविकता, दोनों में लागू किये जाने चाहिए।

1. न्यायपालिका को भूमि सुधारों के कार्यान्वयन में किसी भी स्तर पर शामिल नहीं होना चाहिए। यह सुझाव इसलिए दिया गया है कि क्योंकि अपने स्वभाव से ही भारत में नागरिक कानून समय लेने वाला और टालमटोल से भरा है। इसके अलावा, न्यायालय का निर्णय सबूत पेश करने पर निर्भर करता है और अनुभव से पता चलता है कि मजबूत पार्टी (अर्थात, मालिक) हमेशा दबाव के सभी प्रकार का उपयोग करके - कानूनी और गैर-कानूनी दोनों - अधिक से अधिक सबूत को पेश करने में सक्षम होती है। 
2. गरीब किसानों को मजबूत ट्रेड यूनियनों में संगठित करना भूमि सुधार की एक पूर्व शर्त है। राज्य विशेष रूप से विभिन्न स्तरों पर प्रशासनिक मशीनरी में, गरीब किसानों को प्रतिनिधित्व प्रदान कर सकता है। उदाहरण के लिए, गांव, तालुका या जिला स्तर पर भूमि सुधार समितियों में सीमांत किसान, बटाईदार और भूमिहीन मजदूरों का बहुमत प्रतिनिधित्व होना चाहिए। इन समितियों को भूमि सुधार के कार्यान्वयन के लिए जिम्मेदार बनाया जाना चाहिए। असली सत्य यह है कि बटाईदार अपने अस्तित्व के लिए मकान मालिक की दया पर निर्भर है। न्यायपालिका और तहसीलदारों, समेकन अधिकारियों, पटवारियों, आदि जैसे अधिकारियों की पूरी सेना द्वारा दिए गए समर्थन से सरकारी यंत्रणा बड़े अभिजात्य वर्ग के साथ मिलीभगत में है, ऐसी भावना गरीब किसानों के मन में पैदा हो गई है। 

खामियों को भरनाः कृषि संबंधों पर टास्क फोर्स की रिपोर्ट के बाद सरकार ने कार्यकाल की सुरक्षा, किरायेदारों और बटाईदारों का खेती पर मालिकाना हक सुनिश्चित करने के लिए मौजूदा किरायेदारी कानून की खामियों को नष्ट करने के उपायों की शुरुआत के बारे में सोचा। 

राष्ट्रीय दिशा निर्देशों के अनुसार, सभी राज्यों में उच्चसीमा कानूनों को संशोधित या अधिनियमित किया गया। संवैधानिक आधार पर चुनौती दिए से सुरक्षा देने के लिए, अधिकांश संशोधित हदबंदी कानूनों को संविधान की नौवीं अनुसूची में शामिल किया गया।

हालांकि, संशोधित हदबंदी कानूनों के कार्यान्वयन को व्यावहारिक रूप से गुजरात, हरियाणा और पंजाब में ठप कर दिया गया है। पंजाब और हरियाणा उच्च न्यायालय ने पंजाब हदबंदी कानून के कुछ प्रावधानों को ख़ारिज किया और यह निर्णय दिया कि  ‘व्यक्ति’ की परिभाषा में ‘‘परिवार’’ को शामिल करना कृत्रिम और असंवैधानिक है। यह भी निर्णय ले लिया गया कि अगर कुछ व्यक्तियों को जमीन से वंचित किया गया, तो संविधान के अनुच्छेद 31-ए  के अनुसार भूमि के बाज़ार मूल्य पर मुआवजे का भुगतान करना होगा। राज्य में हदबंदी कानून के कार्यान्वयन में बाधा डालने के लिए गुजरात में भूमि मालिकों के द्वारा इस निर्णय का उपयोग किया गया था।

संविधान की नौवीं अनुसूची में कानून का समावेश मात्र से कानून को अदालतों में चुनौती के खिलाफ कोई गारंटी नहीं है। कानूनों को विभिन्न अन्य कारणों के आधार पर चुनौतियाँ दी गई हैं जैसे कि, (i) संविधान के अनुच्छेद 14, 19 और 31 से असगंत, (ii) बड़े बेटों और नाबालिग बेटों के साथ ही बड़ी बेटियों और अविवाहित नाबालिग बेटियों के बीच भेदभाव, (iii) भूमि के वर्गीकरण का आधार, (iv) मुआवजा दर, (v) मानक एकड़ की गणना के तरीके, (vi) ‘परिवार’ शब्द की परिभाषा में मनमानापन, आदि। 1984 के अंत तक, लगभग 16 लाख मामले देश भर की अदालतों में विचाराधीन हैं।

भूमि सुधार उपायों का समग्र आकलन देते हुए छठी योजना (1980-85) में उल्लेख हैः ‘‘भूमि सुधारों की असंतोषजनक प्रगति का कारण नीति में खामियां नहीं, बल्कि उदासीन कार्यान्वयन है। विशेष रूप से हदबंदी कानूनों को लागू करने के मामले में, प्रभावी रूप से कार्यवाही करने में अक्सर आवश्यक दृढ़ संकल्प की कमी, सम्पति का समेकन और छुपी किरायेदारी को ज्यादा सख्ती से न दबाना और कानून के तहत उनमें किरायेदारी अधिभोग अधिकारों का निहित होना।’’ 

छठी योजना द्वारा दिए गए निर्देशों के बाद, कुछ राज्य सरकारों ने नागरिक अदालतों के अधिकार क्षेत्र पर रोक लगा दी और राजस्व अदालतों और न्यायाधिकरणों के माध्यम से पुनरावेदन और संशोधन के लिए हदबंदी कानून में प्रावधान किये। यह सुनिश्चित किया गया कि पुनरावेदन और संशोधन के दायरे प्रत्येक के लिए एक से अधिक न हों। पुनरावेदन और याचिका के संशोधन के दाखिल करने के लिए अनुमति समय में कमी करने के लिए कई राज्यों ने कदम उठाए।

छठी योजना के मध्यावधि मूल्यांकन ने किरायेदारी की सुरक्षा प्रदान करने में पश्चिम बंगाल सरकार के प्रयासों सराहना की। इस में उल्लेख किया गयाः ‘‘पश्चिम बंगाल में बटाईदारों किरायेदारी की सुरक्षा का लाभ पाने के लिए सक्षम करने हेतु एक विशेष कार्यक्रम के तहत अधिकारों के अभिलेख में दर्ज किया जा रहा है ..... दर्ज बटाईदार और अधिशेष भूमि के हस्तांतरित व्यक्तिओं के लिए पश्चिम बंगाल का विकसित तंत्र अन्य क्षेत्रों में भी उपयुक्त संशोधनों के साथ अपनाया जा सकता है।’’

मध्यावधि मूल्यांकन ने इस तथ्य की ओर ध्यान आकर्षित किया कि स्वामित्व का हस्तांतरण या किरायेदारी की सुरक्षा का प्रावधान मात्र उत्पादकता बढ़ाने या सीमांत किसानों/भूमिहीन मजदूरों को गरीबी रेखा से ऊपर लाने के लिए अपने आप में पर्याप्त नहीं है। ‘‘भूमि सुधार के लाभार्थियों, जिनमें से ज्यादातर समुदाय के सबसे गरीब क्षेत्रों के हैं, को जब कि आईआरडीपी, डीपीएपी, राष्ट्रीय ग्रामीण रोजगार विकास कार्यक्रम, आदि जैसे अन्य चल रहीं ग्रामीण विकास योजनाओं की मदद नहीं मिलती, तब तक उनके लिए भूमि या किरायेदारी की सुरक्षा का लाभ पाना मुश्किल होगा।’’ लेकिन दुर्भाग्यपूर्ण तथ्य यह है कि भूमि सुधार, समाजवाद और एक समतावादी समाज के निर्माण और गरीबी रेखा से लोगों को उपर उठाने के दावों के बावजूद हमारी विकास रणनीति में प्राथमिकता नहीं है।

13.2 पंचवर्षीय योजनाएं और भूमि सुधार 

हालांकि, भूमि सुधार की भूमिका पर बल देते हुए सातवीं योजना में स्पष्ट रूप से कहा गयाः ‘‘भूमि सुधार को, गरीबी विरोधी रणनीति के संदर्भ में और आधुनिकीकरण और कृषि के क्षेत्र में उत्पादकता वृद्धि दोनों के लिए एक महत्वपूर्ण तत्व का गठन करने के लिए मान्यता दी गई है। भूमि के पुनर्वितरण से भूमि आधारित और अन्य अनुपूरक गतिविधियों को चलाने के लिए ग्रामीण भूमिहीन गरीबों की एक बड़ी संख्या के लिए एक स्थायी परिसंपत्ति का आधार प्रदान किया जा सकता है। इसी तरह, जोत का समेकन, किरायेदारी के नियमन और भूमि अभिलेखों का अद्यतन करने से सुधार प्रौद्योगिकी और जानकारी के लिए छोटे और सीमांत भूमि धारकों का उपयोग चौड़ा होगा और इस तरह सीधे कृषि उत्पादन में वृद्धि करने के फलित होगा। फिर भी व्यवहार में, यह पाया गया कि ‘इस कार्यक्रम और आईआरडीपी या राष्ट्रीय ग्रामीण रोजगार विकास कार्यक्रम/भूमिहीन रोजगार गारंटी कार्यक्रम के बीच कम या कोई संबंध नहीं है, और यह पृथक रूप से कार्य करता है।’‘

एक रीति के रूप में नौवीं पंचवर्षीय योजना (1997-2002) में भूमि सुधार पर दो अनुच्छेदों को समर्पित किया। इसमें कहा गया, ‘‘अधिशेष भूमि का पता लगाने और उसे पुनर्वितरित करने और दृढ़ता के साथ उच्च सीमा कानूनों को लागू करने के लिए सभी संभव प्रयास किये जाएंगे। अनुपस्थित जमींदारी को कानूनी खामियों को नष्ट करके, कार्यान्वयन मशीनरी कस कर और राजस्व अदालतों में विवादों के शीघ्र न्याय निर्णयन को उपलब्ध करा समाप्त किया जाना चाहिए। किरायेदारों और बटाईदार के अधिकारों को दर्ज करने और उनके लिए कार्यकाल की सुरक्षा प्रदान करने की आवश्यकता है।’’ देश के कुछ भागों में अनुभव से पता चला है कि अकेली यह बात, कृषि के क्षेत्र में ज्यादा निवेश को प्रोत्साहन प्रदान करेगी। गरीब लोगों को प्राथमिकता देनी चाहिए, विशेष रूप से महिलाओं को बंजर भूमि और आम संपत्ति संसाधन के विषय में। 

डॉ. पी. के. अग्रवाल, जिन्होंने चयनित राज्यों में भूमि सुधार का एक अध्ययन किया है, कुछ अतिरिक्त और बहुत उपयोगी सुझाव रखे। वे हैंः 

1. बड़े जमींदारों से ली हुई अतिरिक्त भूमि शीघ्र वितरित की जानी चाहिए और भूमि सुधार के लाभार्थियों की सहायता के लिए, आदानों और निवेश की समय पर आपूर्ति से जवाहर रोजगार योजना/ प्रधानमंत्री रोजगार योजना को जोड़ने की बड़ी जरूरत है। 
2. भूमि अभिलेखों की तैयारी, रखरखाव और कंप्यूटरीकरण के लिए प्राथमिकता दी जानी चाहिए। बटाईदार सहित सभी किरायेदारों की पहचान की जानी चाहिए और उनके अधिकारों दर्ज किया जाना चाहिए और एक अभियान मोड में पश्चिम बंगाल सरकार द्वारा लागू किया ‘ऑपरेशन बर्गा’ की तरह उन्हें स्थायी पैतृक अधिकार प्रदान करने चाहिए। अभिलेख की प्रमाणित कापी अद्यतन ‘किसान पासबुक’ या अन्य रूप में जारी की जानी  चाहिए। 
3. आदिवासियों पर विशेष ध्यान देना चाहिए। उन्हें लागू कानून में कमियां को दूर करने और प्रशासनिक मशीनरी मजबूत करने की जरूरत है। जहां नहीं किया गया है वहां सीमा, मूल्य और आदिवासी क्षेत्रों की जमीन के मालिकाना हक दिखा भूकर सर्वेक्षण पूरा किया जाना चाहिए। 
4. व्यक्तिगत खेती की परिभाषा में निम्नलिखित सामग्री पर जोर देना चाहिएः (अ) भूमि की खेती में होने का दावा करने वाली व्यक्ति को खेती की पूरी लागत का वहन करना होगा; (ब) उसे अपने ही श्रम द्वारा या उसके परिवार के किसी भी सदस्य के श्रम द्वारा अपने ही भूमि पर खेती करनी होगी; (स) भूमि जहां स्थित है उस इलाके में उसे या उसके परिवार के सदस्य को वर्ष के अधिक से अधिक भाग के रहना होगा; और (द) खेती उसकी आय का मुख्य स्रोत होना चाहिए। 
5. कृषि भूमि का कोई भी हस्तांतरण एक गैर कृषक को करने की अनुमति नहीं दी जानी चाहिए।
6. शारीरिक रूप से विकलांग या सेना में काम कर रहे कर्मियों के मामले छोड़कर, स्वयं खेती के लिए किरायेदारों से ज़मीन मालिकों द्वारा जमीन के पुनर्ग्रहण की अनुमति नहीं दी जानी चाहिए।
7. जमींदार और किरायेदारों/बटाईदार होने का दावा करने वाले व्यक्तियों के बीच विवाद के मामले में सबूत की जिम्मेदारी जमींदार पर स्थानांतरित कर दी जानी चाहिए। किरायेदार/बटाईदार को निकटतम अधिकारी के पास जमीन मालिक का उपज हिस्सा जमा करने की अनुमति दी जानी चाहिए। 
8. मान्यता प्राप्त किसान संगठनों/कृषि श्रम संगठन या स्वीकारित स्वैच्छिक संगठनों को अनौपचारिक किरायेदारों और बटाईदार की पहचान के साथ जोड़ देना चाहिए और उन्हें एक उपयुक्त प्राधिकार के सामने संबंधित व्यक्ति को स्वामित्व अधिकार प्रदान किए जाने के लिए दावा दायर करने की अनुमति दी जानी चाहिए।
9. राजनीतिक इच्छाशक्ति बनाई जानी चाहिए। इसके लिए भूमिहीन, छोटे और सीमांत किसानों के प्रतिनिधियों को स्थानीय पंचायत निकायों और मंत्रालयों में प्रतिनिधित्व दिया जाना चाहिए ताकि वे निर्णय बनाने के प्रत्येक स्तर से जुड़े रहे। 
10. गरीब किसानों को सुप्रीम कोर्ट के स्तर तक कानूनी सहायता प्रदान की जानी चाहिए। लोक अदालतों के पास भूमि सुधार मुकदमों के निपटान का अधिकार होना चाहिए साथ ही में ग्रामीण अदालतों यानी न्याय पंचायत, ग्रामीण न्यायालय द्वारा मामलों को शीघ्र निपटने के लिए अधिकार होने चाहिए। 

13.3 भूमि सुधार और नई आर्थिक नीति (एनईपी) 

श्री पी.एस. अप्पू, 1977 में पश्चिम बंगाल में वाम मोर्चा सरकार द्वारा अपनाई गई ‘बर्गा ऑपरेशन’ प्रकार की भूमि सुधार की सिफारिश करके उल्लेख करते हैंः ‘‘ज़ोर अब कृषि विकास को बढ़ावा देने और रोजगार के अवसर बढ़ाने में भूमि सुधार की भूमिका पर होना चाहिए। ग्रामीण गरीबों की आय में सुधार न सिर्फ परोपकारी कारण बल्कि एक उच्च प्राथमिकता का मामला है। बढ़ती आय व क्रय शक्ति में वृद्धि से जन उपभोग की वस्तुओं की मांग में उछाल के परिणामस्वरूप औद्योगिक विकास को बढ़ावा मिलेगा। नई आर्थिक नीति, जो ‘बाज़ार’ की सफलता पर टिकी है, को इससे बहुत मदद मिलेगी। हमने चुने विकास के पूंजीवादी रास्ते पर भारतीय अर्थव्यवस्था की वृद्धि के लिए हमें भूमि सुधार के कुछ न्यूनतम उपायों की जरूरत है।’’ 

डॉ. पी. के. अग्रवाल ने पी. एस. अप्पू के विचारों को मजबूत करते हुए कहाः ‘‘किसानों के मुख्य समर्थकों के अनुसार, उदारीकरण और वैश्वीकरण द्वारा निर्मित किले रेत पर बने हैं। जब तक क्रय शक्ति लाखों लोगों के हाथों में नहीं दी जाती, तब तक उदारीकरण बनाए नहीं रख सकते। भूमि सुधार एक ऐसा क्षेत्र है जिसमें कोई वित्तीय निवेश की आवश्यकता नहीं। इसके लिए निश्चित रूप से एक मजबूत राजनीतिक इच्छाशक्ति वाली सरकार की आवश्यकता है जो भूमि सुधार के स्थिर माध्यम से समतावादी समाज के लक्ष्य को प्राप्त करने से पहले प्रारंभिक हलचल या झटके का सामना कर सकती है।’’

Land Acquisition Rehabilitation and Resettlement Act (Land Acquisition Act), 2013

The act is titled “Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013 (LARR

Act)”.

Main features

1. Defines various types of “public purpose” projects for which the Government can acquire private land
2. Acquiring land: For private projects, 80% affected families must agree. For PPP project, 70% affected families must agree. It is only then land can be acquired. Naturally, it is a tough process now.
3. Social impact assessment: Under SIA, consent of the affected artisans, labourers, share-croppers, tenant farmers etc. is to be obtained, whose sustainable livelihoods will be affected because of the given project.
4. Compensation: Compensation will be in proportion to the market rates - four times the market rate in rural area and two times in an urban area. Affected artisans, small traders, fishermen etc. will be given one-time payment, even if they don’t own any land.
5. To ensure food security: Fertile, irrigated, multi-cropped farmland can be acquired only as the last resort. If such fertile land is acquired, then Government will have to develop equal size of wasteland for agriculture purpose.
6. Private entities: If Government acquires the lands for private company- the said private company will be responsible for relief and rehabilitation of the affected people. Additional rehabilitation package for SC/ST owners.
7. Safeguards: State Governments  to setup Dispute Settlement mechanisms.
8. Accountability: Head of the department will be made responsible for any offense from Government’s side. If project doesn’t start in 5 years, land has to be returned to the original owner or the land bank.

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